農(nóng)村集體建設(shè)用地能否和城市土地一樣入市交易?人們期待正在修訂的《土地管理法》作出回答。然而，圍繞這一問題，議格外激烈，答案何時揭曉尚未可知。
　　《土地管理法》早在1986年即頒布實施，2008年初啟動了此輪四次修訂。國土資源部為此成立了修改起草組，于2009年5月形成修訂案送審稿，計劃在2009年內(nèi)送人大常委會審議。由于各方觀點并未達成共識，送人大審議的日程一再推遲。
　　據(jù)悉，近期送審稿終于上報國務院法制辦。如能通過，有望近期向社會公開征求意見。
　　劃定圈內(nèi)圈外
　　和《土地管理法》以往三次修訂相比，此輪修法核心思想有所不同。前三次以耕地保護為核心，強化土地用途管制的審批權(quán);這次則立足于解決集體土地的產(chǎn)權(quán)問題。核心的議點，是在多大程度上給予農(nóng)村集體土地與城市土地平等的產(chǎn)權(quán)地位。
　　事實上，集體土地是否應該享有入市流轉(zhuǎn)的自由，在理論界已有共識。
　　中國的土地制度，長期以來一直劃分為城市土地和農(nóng)村集體土地二元結(jié)構(gòu)。集體土地要入市交易，必須經(jīng)過征地程序，變?yōu)閲型恋刂蟛拍軐崿F(xiàn)。在征地過程中，農(nóng)民能獲取有限補償，農(nóng)地成為國有土地后上市交易的豐厚收益，都與農(nóng)村集體無緣，這便是土地矛盾日益尖銳的現(xiàn)實根源。
　　無論是理論界還是決策層，都承認未來應建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。這一方向在中共十七屆三中全會后得以確定：改革征地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，同地同價同權(quán)--正因為此，中共十七屆三中全會對于集體土地產(chǎn)權(quán)的論述，被認為是打破土地二元結(jié)構(gòu)的里程碑。
　　但是，十七屆三中全會的決定，與《土地管理法》"建設(shè)用地必須使用國有土地"的條文相悖。因此，《土地管理法》新一輪修訂，很大程度上是為了落實十七屆三中全會的精神。
　　不過，盡管十七屆三中全會文件表態(tài)"應縮小征地范圍"，但并未明確究竟縮小到什么程度。文件指出，在"城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外"的"非公益性建設(shè)項目"，農(nóng)民可以"經(jīng)批準占用的農(nóng)村集體土地"參與開發(fā)經(jīng)營;同時又為集體土地上市的路徑提出了種種限定條件：一是將土地性質(zhì)限定于集體建設(shè)用地，二是明確城鎮(zhèn)規(guī)劃圈之外的土地可流轉(zhuǎn)，三是將建設(shè)項目的性質(zhì)限定于"非公益"。
　　這些限制性條件，為后來的議埋下了種子。在初提交的《土地管理法》修訂草案中，確定的"非公益"集體用地流轉(zhuǎn)范圍，是以城市規(guī)劃圈為界，即規(guī)劃圈內(nèi)需要征地方能流轉(zhuǎn)，規(guī)劃圈外則無需征地。
　　所謂"城市規(guī)劃圈"，是各地的城市規(guī)劃所確定的城市范圍。對此，一些專家認為，劃定"圈內(nèi)""圈外"并區(qū)別對待，進步意義不夠，因為這仍意味著中國存在地方政府低價征地、高價賣地的兩個市場。
　　在很多學者看來，對相同主體適用不同法律并不公平。正因為存在這一根本性分歧，《土地管理法》修改草案的制定一波三折。
　　有限改革
　　理論共識和實踐從來都有不可逾越的差。修改草案之所以對集體土地入市范圍作出種種限定，現(xiàn)實原因在于，中國快速城市化過程中，決策者對土地財政和征地拆遷仍必須給予一定的制度空間。
　　建立城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的土地市場，大的反對意見來自各地方政府。倘若取消"圈內(nèi)""圈外"之分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，地方政府在城市化過程中，需按市場價格支付土地補償，不提高了城市化成本和拆遷難度，"土地財政"也將化為烏有。
　　因此，也有觀點認為，十七屆三中全會區(qū)分"圈內(nèi)""圈外"，在"圈內(nèi)"仍然保留征地制度，是對地方政府既得利益的讓步和妥協(xié)。
　　負責法律起草的國土資源部，目前傾向較為穩(wěn)妥的做法。據(jù)了解，再次提交的修訂案對規(guī)劃圈內(nèi)土地的流轉(zhuǎn)方式作了微調(diào)，即圈內(nèi)的土地在未征地前可以"租賃""作價入股"等方式流轉(zhuǎn)，但不能流轉(zhuǎn)使用權(quán)。一旦需要落實規(guī)劃，則仍需要經(jīng)過征地程序，進行土地變性?？傮w上，這仍堅持了在"圈內(nèi)"保留兩個市場的模式。
　　國務院發(fā)展研究農(nóng)村部研究員劉守英認為，上述規(guī)定，導致事實上能進入集體建設(shè)用地市場的范圍被大大縮小。 而在長期從事土地研究、離休前擔任前國土局規(guī)劃司司長的鄭振源看來，"圈外"的土地遠離城市，可能"有價無市"，沒有市場需求。
中國土地學會秘書長黃小虎也認為，放開集體建設(shè)用地，改革重點其實不在"圈外"。市場重點應瞄準城鄉(xiāng)接合部，這是當前管理中頭疼的領(lǐng)域。
　　學者認為，在"圈內(nèi)""圈外"實施兩種不同的土地制度后，"圈內(nèi)"的征地也不一定順利。因為"圈內(nèi)"土地區(qū)位好于"圈外"，如果"圈內(nèi)"的征地補償遠低于圈外集體土地自由交易的價格，必然會帶來更大的不滿。
　　鄭振源預測，長期而言，圈內(nèi)的征地補償必然按照市場價格補償，"圈內(nèi)""圈外"對不同土地制度的劃分在操作中意義并不大。
　　鑒于此，不少學者呼吁應取消"圈內(nèi)""圈外"的劃分模式，在修法過程中進一步推動改革，建立真正意義上城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。
　　劉守英認為，這意味著在修法實踐上，徹底改變集體土地需轉(zhuǎn)為國有土地方可進行非農(nóng)建設(shè)的準入方式，以土地權(quán)利保護為核心，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和用途管制來管理。
　　針對放開"圈內(nèi)""圈外"的界限有可能造成混亂的觀點，中國人民大學法學院教授軼指出，有人擔心集體沒有能力進行交易，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，這恰與認為中國搞不了市場經(jīng)濟的擔憂是一樣的。"現(xiàn)在要做的是，在允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的時候，保證集體組織成員的社員權(quán)得到切實的保障。"
　　宅基地能否入市
　　由于現(xiàn)有決策框架對能夠入市的集體土地進行了種種限制，學者擔心這對緩和目前的建設(shè)用地供需矛盾幫助有限。因而，是否將可流轉(zhuǎn)入市的集體土地從建設(shè)用地擴大到農(nóng)村宅基地，也成為一個議。
　　按土地用途分類，中國土地可分為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類。其中，集體建設(shè)用地主要包括農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，宅基地能在本村流轉(zhuǎn)，一戶村民能擁有一處宅基地。出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。
　　這事實上限制了宅基地的流轉(zhuǎn)，從而激化了兩方面的矛盾。其一，在勞動力大量轉(zhuǎn)移的農(nóng)村，"空心村"大量存在，農(nóng)村房屋閑置，而進城務工者在城市無處安居;其二，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民在宅基地上建設(shè)的廉價"小產(chǎn)權(quán)房"不被法律承認，而城市建設(shè)當中的土地供需矛盾又帶來房價飆升。
　　北京大學經(jīng)濟學教授周其仁在一次研討會上指出，中國目前土地資源緊缺，如果農(nóng)村集體建設(shè)用地不能有效盤活，城市用地不能高效利用，"弦繃得太緊，反而提高了行政成本。"
　　在修法過程中，土地學者呼吁賦予農(nóng)民宅基地完整產(chǎn)權(quán)。國務院發(fā)展研究研究員蔣省三在上述會議上提出，應該允許農(nóng)民住房連同宅基地一起由資產(chǎn)變?yōu)橘Y本，地隨房走，房地不分。
　　但決策層仍然擔心，如果放開宅基地流轉(zhuǎn)，在中國社會上可能出現(xiàn)大量流民，影響社會穩(wěn)定。中國人民大學法學院教授軼對此反問：為什么不擔心城市居民把房屋流轉(zhuǎn)出去了居無定所?他認為，原因是城市里社會保障制度相對完善。他建議，可使農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)起來，所獲得的部分資金，強制作為完善農(nóng)村社會保障的資金。
　　在目前的修法草案中，對宅基地流轉(zhuǎn)沒有明確界定。劉守英認為，宅基地進入市場，既應當謹慎，也要給予一定的空間，允許其進行商品房開發(fā)。根據(jù)產(chǎn)權(quán)清晰的原則，可參照國有土地上的物業(yè)和房產(chǎn)，向宅基地上建設(shè)的物業(yè)和房產(chǎn)頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證。宅基地上的物業(yè)和房產(chǎn)可出租、出讓、抵押。
　　他建議，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場建設(shè)試點;鼓勵在城郊集體建設(shè)用地上蓋農(nóng)民工公寓，解決外來人口居住問題;建立農(nóng)村集體建設(shè)用地住房建設(shè)準入制度;同時研究出臺城里人到農(nóng)村購房或租房的管理和限制辦法。